Quando si costruisce un nuovo ospedale, si riqualifica una stazione ferroviaria o si realizza un complesso sportivo, sempre più spesso dietro il progetto non c’è soltanto la mano pubblica. Accanto alle amministrazioni siedono investitori privati, aziende che mettono capitali, competenze e si assumono parte del rischio. Questo modello – che affianca risorse pubbliche e private nella realizzazione di infrastrutture – sta cambiando il volto dei territori italiani.
Ma come funziona concretamente? Quali vantaggi porta e quali nodi restano ancora da sciogliere?
Per capirlo meglio abbiamo incontrato l’avv. Gianluca Briganti, abilitato Professore Associato di Diritto dell’Economia, avvocato specialista nel campo del diritto amministrativo e consulente giuridico in materia di appalti e concessioni. Briganti unisce ricerca accademica e pratica professionale, un punto di osservazione privilegiato sui meccanismi che regolano l’incontro tra istituzioni pubbliche e capitali privati. Autore di numerosi contributi scientifici in tema di contratti pubblici, ha da poco pubblicato un volume dedicato proprio a questi temi: “Il partenariato pubblico-privato e la finanza di progetto: innovazione e regolazione nel mercato dei contratti pubblici” (Editore Lefebvre Giuffrè), un’analisi che esplora strumenti, criticità e prospettive di un settore strategico per il Paese.
1.
Il partenariato pubblico-privato viene spesso descritto come un modo per realizzare opere che lo Stato, da solo, non riesce più a finanziare. È davvero questa la sua funzione principale o c’è qualcosa di più?
No, ridurre il PPP a un semplice “modo per trovare soldi” è una lettura fuorviante. Il PPP è, innanzitutto, una sofisticata e innovativa forma di cooperazione tra pubblico e privato (con origini antichissime), inserita nel diritto dell’economia, in cui conta tanto l’allocazione dei rischi, la qualità dei servizi e l’efficienza gestionale quanto l’apporto finanziario. In altri termini, non è solo una risposta alla scarsità di risorse pubbliche, ma un modello per progettare e gestire opere e servizi in modo più integrato lungo l’intero ciclo di vita.
2.
Il suo libro si concentra sulla finanza di progetto. Se dovesse spiegarla a un cittadino, quali vantaggi concreti dovrebbe produrre nella vita quotidiana: tempi più rapidi, servizi migliori, meno sprechi?
In termini semplici: è un modo per realizzare e gestire un’opera pubblica facendo sì che chi la realizza abbia un incentivo forte a farla funzionare bene, perché la sostenibilità del progetto dipende dai risultati della gestione. Il vantaggio atteso è una combinazione di qualità misurabile, tempi più controllabili e minore rischio di opere “finite e abbandonate”. Nei
modelli in cui conta la disponibilità/qualità del servizio, il corrispettivo può essere legato a performance e ridotto con penali se l’opera o il servizio non raggiungono gli standard.
3.
Si dice che queste opere “si ripaghino da sole” grazie ai ricavi della gestione. Nella pratica funziona davvero così o, quando le cose non vanno come previsto, il peso torna comunque sul pubblico?
La formula “si ripaga da sola” è uno slogan che, da solo, può essere molto pericoloso. Nel project financing autentico il rischio operativo – cioè il rischio che i ricavi non siano sufficienti a coprire i costi di investimento e di gestione – deve essere realmente in capo al privato, il quale viene remunerato solo se il progetto genera i flussi attesi. Il problema nasce quando i contratti sono costruiti in modo da sterilizzare gran parte di questo rischio, attraverso garanzie pubbliche e meccanismi di riequilibrio troppo generosi: allora, se le previsioni non si avverano, una parte significativa del peso torna sul bilancio pubblico. Per questo insisto sul fatto che il PPP non deve diventare un indebitamento “mascherato”, ma una vera condivisione dei rischi, trasparente e misurabile.
4.
Ci sono esempi concreti in Italia di opere realizzate con la finanza di progetto che lei considera casi di successo? E quali insegnamenti ne possiamo trarre?
Sì, ci sono esperienze che considero particolarmente significative. Tra le molte, un esempio virtuoso è il nuovo polo ospedaliero di Treviso, realizzato in project financing con un rilevante apporto di capitale privato e una gestione integrata dei servizi non sanitari per un lungo periodo concessorio: un’operazione che ha consentito di coniugare investimento, qualità delle strutture e attenzione alla gestione nel tempo. Altri casi interessanti riguardano l’illuminazione pubblica e l’efficientamento energetico in diversi Comuni, dove il PPP è stato utilizzato per riqualificare gli impianti, ridurre i consumi e introdurre soluzioni smart, con benefici misurabili per cittadini e bilanci locali. Si registrano esperienze più consolidate al Nord rispetto al Sud, evidenziando un divario nell’utilizzo dello strumento. Questi esempi ci insegnano che il successo non dipende dall’etichetta “finanza di progetto”, ma da tre fattori: una valutazione ex ante seria, amministrazioni competenti e contratti chiari su standard di servizio, allocazione dei rischi e regole di riequilibrio.
5.
Molti Comuni faticano a usare questi strumenti. Il problema oggi è la legge o la mancanza di competenze tecniche e organizzative dentro le amministrazioni?
Oggi non possiamo più attribuire tutto alla legge: il nuovo Codice offre una cornice più organica, pur perfettibile. Il vero nodo, soprattutto per i Comuni, è la capacità amministrativa
e il know‑how interno. Detto questo, va riconosciuto che negli ultimi anni c’è stata una meritoria opera di sensibilizzazione sul tema e molti enti locali, supportati da associazioni che stanno svolgendo un ruolo decisivo nel colmare questo divario, hanno sviluppato una forte attenzione a queste tematiche. Anche il contratto standard di PPP del 2021 ha svolto un ruolo importante in senso di standardizzazione di questo strumento e diffusione dei partenariati. Pertanto, la sfida non è solo scrivere buone norme, ma accompagnarle con una grande opera di alfabetizzazione tecnica, fornendo strumenti che permettano agli enti locali di usare il PPP non con timore, ma con consapevolezza.
6.
Negli ultimi anni si parla di un’amministrazione meno verticale e più collaborativa, in linea con il principio di sussidiarietà dell’articolo 118 della Costituzione. Il PPP può essere letto come una forma di amministrazione “condivisa”, in cui pubblico e privato lavorano sullo stesso piano per l’interesse generale?
Sì, io leggo il PPP proprio in questa chiave più ampia. Il principio di sussidiarietà orizzontale dell’art. 118 Cost. invita a coinvolgere i privati – imprese, terzo settore, comunità – nella cura dell’interesse generale, e il partenariato pubblico‑privato è una delle applicazioni più concrete di questo approccio. Nel libro richiamo esplicitamente la nozione di demarchia elaborata da Feliciano Benvenuti: un modello in cui il cittadino non è più solo amministrato, ma co‑protagonista dei processi decisionali e attuativi, dentro una governance diffusa. In questa prospettiva, il PPP – e in particolare il partenariato sociale codificato dal nuovo Codice – diventa una forma di amministrazione condivisa, in cui la PA mantiene la regia e la responsabilità politica, ma apre spazi reali di cooperazione strutturata con i privati, spostando l’asse da una burocrazia puramente gerarchica a una amministrazione di rete, orientata al risultato e alla produzione di valore pubblico.
7.
Quando entrano in gioco grandi investitori e banche, c’è però il rischio che la logica del rendimento prevalga su quella del servizio pubblico. Come si mantiene un equilibrio credibile tra interesse collettivo e sostenibilità economica?
Il rischio che la finanza “prenda il sopravvento” esiste, ed è ingenuo negarlo. La risposta, però, non è demonizzare gli investitori istituzionali, ma costruire operazioni in cui la sostenibilità economica è lo strumento per realizzare il servizio pubblico, non il contrario. Questo equilibrio si tiene su tre piani: il disegno dei rischi (il privato guadagna se eroga un servizio di qualità, non perché è iper‑garantito dal pubblico), la qualità della regolazione contrattuale (clausole chiare su standard, penali, riequilibri, durate) e la capacità della PA di monitorare e intervenire in corso d’opera. In più, l’apertura ai mercati dei capitali – pensiamo ai project bond – impone una PA che sappia leggere e valutare strutture finanziarie complesse, per evitare che la complessità diventi opacità.
8.
La scelta della finanza di progetto può ridurre i tempi e i costi, ma può anche limitare la concorrenza, soprattutto nei progetti promossi dai privati. Come si evita che l’urgenza di fare in fretta comprometta la trasparenza e la gara aperta?
Proprio in questi giorni, la CGUE con sentenza 5 febbraio 2026, causa C‑810/24 Urban Vision, ha bocciato il diritto di prelazione del promotore come incompatibile con la direttiva 2014/23/UE, per violazione di parità di trattamento e trasparenza. È una lettura fortemente pro-concorrenziale che rischia però di disincentivare l’iniziativa privata: se non si riconosce un vantaggio ragionevole a chi investe tempo e risorse per strutturare proposte complesse, il project financing perde attrattività. Forse serviranno nuovi sistemi premiali alternativi per bilanciare l’esigenza di gara aperta con quella di incentivare davvero chi innova a monte. Così si evita che, in nome di una concorrenza “pura” e atomistica, si affossi uno strumento essenziale per le infrastrutture.
9.
Quali sono gli errori più frequenti che portano un’operazione di finanza di progetto a funzionare male o a generare contenzioso?
Gli errori ricorrenti si concentrano soprattutto a monte e durante l’esecuzione. A monte, vedo spesso analisi di fattibilità deboli, piani economico‑finanziari ottimistici, rischi mal allocati e una scarsa valutazione comparativa rispetto all’appalto tradizionale: il PPP viene scelto “perché sì”, non perché dimostrato conveniente. In fase esecutiva, invece, pesano la sottovalutazione del monitoraggio, l’uso distorto o difensivo dei meccanismi di riequilibrio, l’assenza di un dialogo strutturato con il concessionario e, non di rado, la tentazione di usare il contratto come terreno di scontro anziché di gestione. Molto contenzioso nasce proprio dal divario tra la sofisticazione del modello giuridico‑finanziario e la capacità amministrativa di governarlo nel tempo.
10
Guardando al futuro, e in particolare alle aree più fragili del Paese, il partenariato può diventare uno strumento di sviluppo territoriale oppure resta una soluzione adatta solo a grandi infrastrutture e contesti già solidi?
Proprio con la fine del PNRR, il partenariato pubblico-privato avrà un effetto leva fondamentale per il progresso infrastrutturale: le infrastrutture non possono fermarsi e la finanza di progetto potrà essere essenziale per continuare a investire senza un eccessivo aggravio del bilancio pubblico. Nelle aree fragili, non si tratta solo di grandi opere, ma di progetti calibrati sulla domanda reale – rigenerazione urbana, servizi di prossimità, comunità energetiche, infrastrutture digitali – dove il PPP moltiplica risorse pubbliche residue con
capitali privati. Sarà fondamentale anche nella nuova stagione del rinnovo delle concessioni balneari, dove la finanza di progetto potrà coniugare riqualificazione delle nostre coste, sostenibilità ambientale e redditività gestionale, valorizzando i territori costieri spesso fragili economicamente. La condizione è sempre la stessa: capacità amministrativa rafforzata e progettazione ancorata alle esigenze locali, non ai modelli finanziari astratti.
Infine, mi permetto di ringraziare te e tutta la redazione di Ius & Polis per l’attenzione dedicata a questi temi.
